新时代国土综合整治的发展趋势与思考

发布者:admin 发布时间:2020-09-06 17:03 阅读次数:0 分享:

随着中国经济的快速发展,城市建设用地扩张、耕地非农化、矿产资源不合理开发、空心村数量剧增以及生态环境破坏等问题不断涌现。土地整治作为实现土地资源合理配置的有效手段,随着时代的发展需求而不断转变目标、丰富内容、创新模式。通过梳理大发黄金版网页版登陆国国土综合整治的发展历程,理清当前大发黄金版网页版登陆国土地利用所存在的问题,并结合当下土地科技发展的趋势,对未来国土综合整治的研究热点和趋势做出科学预判。本文得出以下结论:①POI数据、云计算技术、机器学习与智能算法等大数据方法是对城市、农村和矿区存在的各类问题进行系统分析的有效方法,将在未来国土综合整治中发挥关键作用。②国土综合整治强调景观生态和全域全要素等理论方法在国土综合整治规划中的应用,因此,景观生态设计与全域土地整治规划将成为国土综合整治的重要组成部分。③未来国土综合整治将以多功能土地整治模式和全域全类型土地整治模式为主,以推进“山水林田湖草”生命共同体建设工作。

一、引 言

为了应对日益增加的社会需求对土地资源合理利用所带来的挑战,土地整治作为一项提高土地利用效率、改善区域生态环境的重要手段,在全世界大部分国家中得到了广泛的运用。在农村地区,土地整治不仅是解决耕地破碎化、土壤质量等农业生产问题的有效工具,同时也是改善生态环境、保留农耕文化的重要途径。通过土地整治项目的实施,可以大幅度提高当地农户的生产和生活水平,并有效缓解粮食安全问题。在城市地区,土地整治主要通过优化土地利用结构以缓解空间竞争,实现各类用地的合理配置,从而获得社会、经济和生态的可持续发展(李少帅等,2018)。此外,土地整治在矿山生态修复、工业用地减量化和土地权属调整等方面发挥了重要的作用。

国内外对土地整治的实践和研究也随着社会发展的需求变化而不断地多样化,并逐渐系统化和科学化。

国际上,土地整治以德国、荷兰和日本等发达国家为典型代表(吴诗嫚等,2019)。德国的土地整治在理念、制度、规划和技术上最具有代表性,也是最早开展土地整治工作的国家(万涛等,2018)。德国于1953年便颁布了《土地整理法》,主要服务于农业,并促进农业发展,但在初期对生态环境造成了较大的影响。荷兰也是世界上较早开展土地整治的国家之一,其土地整治内容与目标的发展过程与德国类似,都是从单项的农业用地整理向促进区域发展的多重目标方向迈进(屠帆等,2019)。日本是典型的人多地少、耕地资源稀缺的国家,土地整治是日本农业、农村与区域发展的重要推动力,其功能演变经历了耕地整理、调整农业生产结构、村庄治理以及国土整治等4个发展阶段(袁中友等,2012)。

大发黄金版网页版登陆国的土地整治也随着社会经济的发展需求经历了多个阶段。以1997年出台的《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)为现代土地整治的起点,大发黄金版网页版登陆国土地整治的内容主要从以补充耕地数量为主向国土综合整治方向发展,土地整治技术从单一的促进耕地增加技术向多种技术集成发展,土地整治目标也逐渐从实现耕地占补平衡向建设生命共同体转变。目前,全国许多地方也在努力探索国土综合整治的新模式,如上海市的郊野单元土地整治模式、成都市的“小组微生”土地整治模式以及三明市的多功能土地整治模式等,都是对新时代国土综合整治的一种尝试。本文通过对土地整治的基本概念和内涵发展路径进行梳理和总结,结合新时代国土综合整治的背景和特征,对未来研究的热点、趋势进行分析和预测,为国土综合整治的研究和发展提供一些参考。

二、大发黄金版网页版登陆国国土综合整治的发展历程

(一)土地整治的基本概念

土地整治是一种人为改造土地资源的活动,本质上是以协调人地矛盾为核心的优化土地利用结构的治理行为。当代中国土地整治工作始于《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)的实施,至今已有20多年的历史。该文件给出了土地整治的主要内容:“积极推进土地整理,搞好土地建设。各地要大力总结和推广土地整理的经验,按照土地利用总体规划的要求,通过对田、水、路、林、村进行综合整治,搞好土地建设,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和环境。”可见,最初的土地整治是以农村土地为主体而进行的整治活动,包括对土地所进行的开发、整理和复垦活动,以改善区域的生产和生活条件。

(二)土地整治的内涵与发展

按照《(TD/T 1054—2018)土地整治术语》规定,土地整治的内涵是指为满足人类生产、生活和生态功能需要,依据土地整治规划和相关规划,对低效利用、低效和闲置利用、毁损和退化土地进行综合治理的活动;是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复的统称。根据不同阶段社会经济发展需求的不同,大发黄金版网页版登陆国土地整治所承担的主要任务也不尽相同,主要经历了以下4个阶段:

1.1997~2000年:补充耕地数量阶段

以1997年中发〔1997〕11号文为起点,土地整治主要以增加有效耕地面积为工作重点。1998年,全国人大常委会修订了《中华人民共和国土地管理法》,并提出“国家鼓励土地整理”,将土地整治工作提高到了法律层面,充分体现了土地整治工作的重要性。同时强调了土地整治的主要任务为:“县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。”再次强调了将增加有效耕地面积作为土地整治的主要工作任务。1997~2001年间,全国共补充耕地84.93万公顷,基本实现了“占补平衡”。

2.2001~2010年:基本农田建设阶段

2001年,国土资源部出台了《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》(国土资发〔2000〕316号),该办法中指出:“项目竣工验收合格后新增耕地要严格加以保护,并不断提高质量,符合条件的,划入基本农田保护区。”标志着大发黄金版网页版登陆国土地整治进入了基本农田建设阶段。2003年,《全国土地开发整理规划(2001—2010年)》出台,强调了“坚持土地整理与基本农田建设相结合”,并要求优先开展基本农田整理,全面提升基本农田尤其是粮食主产区基本农田的生产能力。2005年,在出台的《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》(国土资发〔2005〕29号)中,提出“大力开展基本农田整理,促进补充耕地数量、质量、生态三者统一”,体现了基本农田整治中逐渐关注农田的生态效益。2001~2005年即“十五”期间,大发黄金版网页版登陆国通过土地整治共补充耕地142.67万公顷,补充大于占毁,其中国家投资项目新增耕地约37万公顷。

2005年10月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》作为“十一五”期间最先提及土地整治的文件中提出:“加强农田水利建设,改造中低产田,搞好土地整理。”并强调对土地等资源进行生态保护,加快建立生态补偿机制。2008年10月,党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,要求“大规模实施土地整治”,以及“划定永久基本农田”,将基本农田建设任务提升到了一个新的高度。“十一五”期间,大发黄金版网页版登陆国土地整治新增耕地150.35万公顷,116个国家级基本农田保护示范区建成,持续降低农业生产成本,提高土地产能。

3.2011~2015年:土地综合整治阶段

2010年,《关于开展土地整治规划编制工作的通知》(国土资发〔2010〕162号)中首次提出“统筹推进田、水、路、林、村综合整治”,标志着大发黄金版网页版登陆国土地整治正式进入土地综合整治阶段。2011年,国务院公布《土地复垦条例》,其中强调“土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则”。同年,国土资源部开展了“农村土地整治万里行”宣传活动,指出土地整治不仅要保障耕地数量,也要保护耕地质量,同时还要注重耕地的生态功能,更加丰富了土地整治的内容。2012年,《全国土地整治规划(2011—2015年)》公布,强调要突出“全域规划、精细设计、综合整治”,坚持田、水、路、林、村综合整治,统筹区域土地整治,完善土地整治统筹推进机制,发挥土地整治的整体效益。2011~2014年,土地整治新增耕地130.12万公顷,补充耕地14.2万公顷,耕地质量提高1.21个等别,并且建成了500个高标准基本农田示范县,综合土地整治成效显著。

4.2016年至今:生命共同体建设阶段

《全国土地整治规划(2016—2020年)》中将“加大土地生态环境整治,促进生态文明建设”放在了重要位置,以促进绿色发展、乡村复兴、区域可持续发展和农业发展为主要目标。“十三五”期间,土地整治的工作重点为全面划定永久基本农田、实施山水林田湖草生态保护和修复工程、开展农村人居环境整治行动等,并且更加注重生态型土地整治。习近平总书记在十九大中提出:“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理”“坚持推动构建人类命运共同体”与实施乡村振兴战略。新时代的国土综合整治要全面落实国家战略布局,将建设“山水林田湖草”生命共同体作为国土综合整治的核心战略,围绕生命共同体建设的价值取向,建立科学高效的国土综合整治运作机制,统筹推进国土综合整治,助推土地节约集约利用、生态文明建设、农业现代化和新型城镇化发展(图1)。

随着生态环境问题日益突出,土地整治的方向也开始转变为与保护生态环境相协调的生态化土地整治,整治过程中必须遵循自然生态规律,从不同尺度维护和修复自然生态过程和生物链,保护生物多样性,提高生态系统弹性和生态服务功能。生态化土地整治工程模式可以大致分为农田田块生态设计、农田水利工程生态设计、表土剥离利用工程技术、道路工程生态设计、生物多样性保护工程、生态修复工程、水体生态景观工程、生态植被景观工程等。新时代的国土综合整治应更为注重生态化土地整治的标准研究与科技创新,以建设生命共同体的技术创新能力和振兴乡村为目标,形成国土综合整治新技术、新工艺、新材料、新设备,培养具有国土综合整治工程技术和管理能力的高水平人才,为国土综合整治的实施和可持续发展提供有利条件。